城乡交通统筹发展模式初步探讨_以南京市为例

顾仕珲 包丹文

摘要:城乡交通统筹发展是城乡统筹发展的重要组成部分，本文从首先分析了城乡统筹对城乡交通统筹发展的基本要求，然后以南京市为例，从交通规划、交通设施建设、交通管理等角度出发，剖析了城乡交通统筹发展中存在的问题，并根据存在的问题提出城乡交通统筹发展的基本思路和主要特点，同时从规划、、建设、管理四个层面提出城乡交通统筹发展的一些策略和建议。 存在的问题，

关键词:城乡统筹 城乡交通统筹 一体化 交通设施

1、概述

随着我国经济的迅速发展，大城市的人口规模迅速扩大，城市迅速向外扩张。大城市郊区和周边地区在城市的带动下，城市化发展迅猛。在一定程度上，城乡的界限已逐渐模糊。随着《城乡规划法》的颁布实施，统筹城乡发展将成为近阶段我国经济与社会发展的战略方向，以城市带动周边地区发展，带动农村经济文化发展，将成为新时期我国全面建设小康社会的基本要求。城乡交通统筹发展是实现城乡统筹发展的重要环节，是城市进步和交通产业 发展到一定阶段的必然产物，如何构建城乡交通体系，是影响城乡经济发展重要因素之一[1]。

2、城乡发展与城乡交通统筹

2.1 城乡统筹发展模式

我国城乡发展模式呈现出多元化的趋势。对内各村镇普遍内生发展，对外则承接大城市的产业转移，中心城镇迅速极化，总体上呈现出城乡统筹的发展趋势。以村镇经济发展为主的经济增长模式，强调自下而上的城市化进程，靠乡镇企业发展推动城镇发展，工业过于分散导致土地利用功能混杂，环境保护困难。这样的城乡发展模式还存在以下几点特点[2]：

¾ 科学的城乡统筹应将乡村地位提高，使其在市场中处于与城市同等的竞争地

位，加快城乡间各要素的融合、贯通，促进城乡系统的高层次协调发展。 ¾ 城乡统筹的动力机制是城市化和农业产业化，而县域村镇式“城乡统筹”不但不能

有效提高县域城市化水平，反而使农业发展遭到破坏。

¾ 城乡统筹要在享有现代高品质城市生活的同时，兼有良好的景观和生态环境。而“村

村冒烟，户户点火”的“城乡统筹”带来的是非城非乡的生活质量和不断恶化的生态环境。

¾ 城乡统筹的核心是城乡统一市场的建立，加强中心城区、重点镇的建设；改进、完

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善一般镇的职能，为村镇人口提供便利的服务，并重点发展自身特色产业。

2.2 城乡统筹发展对城乡交通发展的要求

在城乡统筹发展由粗放的村镇经济向建立多层次城乡统筹体系转变的过程中，原有的城乡交通系统已经不能适应新的要求，在新的发展条件与背景下，城乡交通系统发展应该遵循以下几点原则：

（1）坚持城乡统筹的基本原则

交通系统作为城乡社会经济大系统的一个有机组成部分，其发展必须纳入整个大系统中进行规划和配置。从国民经济角度看，需要通过提高交通运输能力和服务水平，扩大服务领域，为社会提供畅通、安全、便捷、经济的交通供给，促进社会主义新农村建设。 （2）着力统一市场规制、统一规划管理

在城市综合交通规划和城市城市总体规划的基础上，协调制定城乡交通一体化发展纲要，确立长远发展战略和目标。从区域可持续发展战略出发，通过科学的网络布局规划，实现一体化区域内与区域外的各种客货运方式的有机衔接，实现区域内交通设施的有机衔接以及经营范围的合理划分。

（3）重点突出职能与企业职能分离、与市场中介组织分离、公益目标与盈利目标分离

城乡交通具有双重属性，是一种既受到市场调节影响又具有公益性的社会产业。兼顾双重性特点，促进整体效率的提升，就必须将职能与企业职能相分离、管理公共事务的职能与作为国有资产出资者的职能分离、机关与事业单位在职责上分离，同时还应与市场中介组织分离。

（4）逐步实现投资、建设、运营、监管分开

兼顾交通公益性和经营性特点，实行投资、建设、运营、管理四分开模式。为有效兼顾交通公益性和经营性的关系，打破垄断、引入竞争、提高效率、降低成本、发挥各方专长、调动各方积极性，需要实行投资、建设、运营、管理四分开模式。

3、城乡交通统筹发展现状问题分析

（1）交通规划缺乏城乡统筹，规划执行缺乏支持与保障

规划角度上，城乡统筹不够。以南京市为例，南京城市建设发展很快，部分区县已出现城市建设超出规划范围的现象，在规划区之外的地方，城乡交通建设和发展找不到可以执行的依据，交通发展明显滞后。虽然目前南京市已编制城市综合交通规划、公路网规划以及一

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系列的交通专项研究，各区、县也编制了各自的城市综合交通规划和农村路网规划。在已完成的交通规划体系中唯独缺少城乡交通系统的一体化规划或统筹规划，导致城乡交通规划与建设缺乏科学合理的引导。

同时在前期的规划中，许多规划理论已经得到体现，但是，由于条件或利益驱动，使得现状的建设和以前的规划相差甚大。其中主要的原因之一是并没有做好配套措施，特别是交通建设没有能够为规划执行提供足够的支持和保障, 使得这些规划的地区对产业没有吸引力。

（2）城乡交通基础设施结构与布局不合理，投资有待完善

目前大部分城市交通基础设施建设的重点在城区和近郊区，而城市边缘地区的城镇、乡村之间的道路建设相对滞缓。由此造成城区人口和岗位未能得到有效疏散，每有新的设施改善，便刺激了新的交通需求，交通运行再次陷入紧张。

同时交通基础设施建设投资长期以来一直没有很好处理好投资与投资收益之间的关系，投资主体过于注重投资的经济效益，对社会效益高而经济利益差的项目，投资积极性不高，全国、全省公路网规划的实现在城市受到一定阻碍，也影响到上级交通主管部门对南京市的资金支持。

（3）交通管理变革滞后于市场化进程，管理系统缺乏协同

随着社会主义市场经济的建立与完善，南京市的市场化进程不断加快，在交通领域内，也开始按照市场经济的要求建立交通建设、管理、运营公司。虽然为适应市场经济发展的客观要求，南京市相继成立交通建设集团、公交总公司等企业公司，上述公司名义上是按照企业化运作，但事实上，与市场相适应的权责明晰、适度竞争的、机制尚未建立，政企不分现象较为严重。比如，南京市公交总公司不光是“运动员”还是“裁判员”，使得公交公司某些程度上追求利益最大化，偏离了公共交通作为社会福利为市民服务的宗旨，影响到城乡交通投资、建设、运营的效率。

另一方面，系统间有效协同的管理框架尚未形成，缺乏协调，导致发展过程的资源浪费和系统整体效率的减弱。多部门管理格局尚未打破，城市交通管理的职能部门间有效协同的框架尚未形成。目前与交通有关的职能部门横向涉及到市、规划局、市建委、市经委、市财政局、市物价局、市、市市政公用局，横向部门间协调不利，部门职能重叠交叉。如南京市市交通集团建设、营运职能与交通局建设职能重叠；纵向涉及到各区县交通主管单位等多个职能部门，纵向间管理不顺，如南京市局与区、县交通部门在管理地方公路、水路、港口等设施时职权界限不明晰。

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4、城乡交通统筹发展模式相关建议

4.1 城乡交通统筹发展模式基本特点

南京市城乡交通统筹发展体系是南京市新一轮综合交通规划中确定的交通发展战略之核心：以交通设施引领城市发展，高度协调交通与土地利用的互动发展，全面实施区域差别化交通，大力提升公共交通服务水平，保持道路交通系统整体畅达，有序引导小汽车发展，构建多方式、综合性、一体化城乡交通体系。

新一轮规划中确定的交通发展战略，突破了传统以城市交通体系构建为主的模式，提出了城乡交通体系建设的要求，结合南京市城乡交通发展特点，存在着城乡发展层次的差异，同时，三大新市区的建设又亟须突破主城空间，发展城市边缘集团，加快新城建设，总体看来，本次南京市城乡交通发展模式呈现以下特点： （1）一体化与差别化的融合协调

城乡交通一体化发展模式的最终目标是实现交通基础设施在城乡、城际、城市内部的合理分布，实现交通资源的效能最大化目标。实现这一目标的基础是要能充分把握城乡、城际以及城市三大区域经济特点与交通需求差异性，建立区域差别化交通出行模式，因此南京市城乡交通统筹发展的基本思路是制定区域差别化的交通，合理利用交通资源，把握城乡交通差异，力争实现城市与城乡交通设施的平衡，公共交通与个性化交通转换的便捷，交通设施与换成系统全过程与全方位的整合。 （2）多方式与畅达性的整体提升

各种交通方式的综合发展是实现交通协调运行的关键，南京市应建立以公共交通为主体、多种交通方式兼容，合理级配，满足多层次，多组团服务的交通体系。各种交通方式之间并不是激烈竞争的关系，而是有机补充、适度竞争的关系。在市区中心地区，要以“公交优先”为原则，发展大运量快速的轨道交通；普通公交适合于较低客流地区，要求具有一定的线网覆盖率，为轨道交通提供接驳服务；小汽车速度快，可达性强，但是占用交通空间和时间最大，因此适应于三大新市区及外围组团发展。

同时南京市提出“3133、3155”的交通发展目标，即实现南京与长三角主要大城市3小时内通达，南京都市圈1小时通达，都市发展区通勤交通3刻钟（45分钟）到达，主城85%单程出行的时间控制在30分钟以内，城内15分钟上快速路、出城15分钟上高速公路，市域所有自然村15分钟内能通达国省干线公路网，城市居民5分钟内可到达公交、地铁车

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站，力争实现市域与市区、市区与城际、城际与市域之间的畅达联系。因此在城乡交通统筹发展过程中，既要建立级配合理的道路网系统，也要建立合理的出行结构，为市民提供多种可以选择的出行方式，满足交通运行的畅达。 （3）人性化与公平性的有效落实

人性化的交通环境充分体现以人为本、交通与城市环境协调融合的原则。以人的出行需求为基本出发点，提供多种选择的交通服务，最大限度地满足公众多样化的交通需求，满足社会成员多样化的交通需求，优化乘车和步行环境。

人性化的交通环境也注重社会公平，兼顾到全体社会公众的需求，平衡社会各个阶层的利益需要，使社会公众都能够平等的共享有限的交通资源。对于个人采用的交通方式，不论是公共交通、小汽车、摩托车还是自行车，都应给予一定的使用空间[3]。

4.2 城乡交通统筹发展模式主要策略 4.2.1 规划层面

¾ 制定两大层面交通系统统筹规划

由于城乡交通规划与城市交通规划存在诸多差异，城乡交通网规划层次和规划体系须考虑以下因素：城镇密度、人口密度、区域空间布局特征；行政管辖归属；经济发展水平差异；网络交通流特征、出行行为和交通服务需求。为此，提出市域和区县两个层次的城乡交通规划体系，分别进行编制南京市城乡交通系统统筹规划和各区县城乡交通系统统筹规划，变革后的城乡交通规划应贯彻以下规划理念：

统筹交通与城乡发展——以交通引导城市拓展，以交通支撑新农村建设 统筹区域交通与城乡交通——协调有序、集约高效，形成一体化交通体系

统筹交通与生产性服务业——依托重大交通基础设施及站场枢纽，发展物流、科技研发、信息服务

统筹交通与“三农”发展——塑造有利于农业生产、农村建设、农民生活的交通模式 统筹国内交通与国际交通——利用整合航空、铁路、港口、高速、轨道，构建外畅内达的高端综合性交通枢纽，辐射都市圈、联系长三角、沟通国际

4.2.2 层面

¾ 建立城乡交通协调委员会及专家咨询委员会

城乡交通统筹的发展离不开上的统一领导，因此建议由南京市组织设置城乡交通协调委员会专门机构，由市交通局、、规划、投资、建设、土地、市政、财政、税

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收、物价等专业运行部门以及市咨询部门参加。作为全市交通领域最高决策机构，其主要肩负职能包括：对全市重大交通问题拥有最高决策权，负责协调部门和地区之间与交通相关的事务；统一城乡交通发展的、法规，出台公共交通优先发展，消除地方保护、行业壁垒；通过各级交通、财政、、建设、工商、物价等部门的协调与协作，为南京市城乡交通一体化制定相应的财政、税费等扶持；统一交通运输市场准入条件，统一市场监管力度，维护市场秩序，逐步形成城乡交通运输大市场。

同时为把握交通行业发展总体趋势，确定交通管理的工作方向、目标和任务，对相关规划、建设与管理事项进行协调和咨询而设立，由高校、研究院所、部门交通专家组成。主要职责包括：对交通行业的发展战略、、规划提出建议；根据行业发展需要，提出重点研究课题建议；针对交通规划、建设与管理中出现的问题，研究提出解决方案。 ¾ 采用适度超前及多元化交通投资战略

继续实施适度超前的交通投资战略。加快城市和乡村交通基础设施建设，加快社会主义新农村交通基础设施建设，统筹城乡交通一体发展。合理界定与市场的交通投资领域，调动各级和相关企业的投资积极性，探索产业资本与金融资本的相互融合，开拓社会化、市场化和国际化的筹融资渠道，鼓励多元化交通投资。同时要统筹经营性和非经营性交通基础设施的投资来源，建立以营利性项目反哺公益性交通项目的有效机制，逐步形成公共财政框架下，为主、农村社区为辅、社会各界共同参与的多渠道农村公路投资新机制。 ¾ 制定统一税费，部分地区及行业扶持

全面清理南京市各区、县城乡交通税费，统一全市城乡道路客货运输税费标准，由市道路运输、工商、税务、物价等部门进行协调，避免因税费的差别造成各地区的不公平竞争和恶性竞争，从根本上改变车辆外挂问题。鼓励各地以市场化为导向，积极吸引民资、外资参与客货运站场等城乡道路运输基础设施建设。采取减免税收、返还、贴息等方式确保道路运输配套设施的顺利实施。降低或减免农村客运税费，减轻企业的经营压力，降低其经营成本。给予公交化运营和旅游客运企业一定的税费优惠，减轻企业的经营压力，降低其经营成本。

4.2.3 建设层面

¾ 以公路交通为突破，重视城乡交通设施协调发展

城乡交通统筹的发展要求有一体化的交通运输与之相适应。对于区、县级行政区域来说，起主要作用的运输方式是公路交通。其中，通过区域的国、省干线及高速公路主要是从大区

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域的角度出发考虑，是区域路网的骨架，其建设可以带动区域经济的发展，但不足以保障城乡一体化的全面实现；乡村公路作为保障农村社会经济发展最重要的基础设施之一，在促进农村经济发展、方便农村居民出行、促进城乡一体化建设等方面具有十分重要的意义[4]。从南京市域未来的发展趋势及城乡一体化的要求来看，未来城乡道路建设发展要与之相适应，具体体现在以下几个方面：

南京市域干线公路网建设已初具规模，今后的重点将转移到乡村公路上来，以便为城乡一体化发展提供发展机遇；

除了考虑通达性之外，乡村公路要向着标准化、等级化和网络化发展，制定符合实际、全市统一的乡村公路建设标准，新建和改建乡村公路应符合规范、标准要求；

建立一体化的城乡客运枢纽、场站及货运场站。对场站来说，需保障用地的可行性，对远期规划建设的场站，用地预留至关重要；

农村行政体系的变化在今后公路交通系统的研究中需要引起重视，如对于新村建设与原有居民点的关系、行政村合并、行政村的搬迁和移民等问题，路网如何与之配套以避免重复建设、多余建设等；

从交通一体化角度来考虑，需要切实做到土地使用规划、城镇体系规划、城市总体规划和交通规划的真正一体。

¾ 构建多层次、多种服务水平客运交通网络

（1）城际高速旅客运输网建设

以市区、郊区、县一级客运站为中心，连接高速公路，采用高速直达组织模式，构建市域城际高速旅客运输网。城际高速旅客运输全部由高级客车载运。同时还需考虑减少淡季的发班班次，避免不必要的因经营线路车辆班次过多而产生的一些不良社会影响。在发班站点上要根据线路的经营方向划分区域进班，以减轻城区的交通压力和减少交叉重复给旅客乘车带来的不便。

（2）区域快速旅客运输网建设

以城乡二级客运站为基础，连接国道省道干线，采用班线快运、公交化、捆绑运营、区域运营、专线运营的运营组织模式，建立区域快速旅客运输网。公交化经营是班线快运的主导发展方向，也是今后主要的城乡客运组织模式。一般情况，公交化适合在60公里范围内经营，否则会超出其经济运距。

（3）农村旅客通达运输网建设

随着南京城乡一体化的不断推进，农村客运又以短途为主，公交化运营应该作为农村旅

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客运输未来的重点发展方向。发展农村客运必须满足农民群众的出行需求，采取灵活多样的方式。为实现城乡客运公交化和城乡公交一体化，可以构筑形成南京市区—区县中心城区—街镇—行政村的四级城乡公交客运网络，以“城乡一体化、区间网络化、镇村辐射化、布局合理化”的发展思路，实现村村通公交，建成分区分级、纵向到边、横向衔接、功能完善的城乡一体的公交大格局。

¾ 优化城乡交通结构，全面提升公共交通服务水平

确立公共交通优先发展战略。通过多样性、高品质的公共交通服务，逐步树立公共交通在城市客运交通体系中的主体地位。明确公共交通是城市公共服务和公益事业。进一步加大对公共交通的扶持力度，加快建立和健全公共交通优先发展的法律法规，完善公共交通基础设施，优化公共交通运营结构，保障公共交通的道路优先使用权，积极稳妥地推进公共交通行业改革，加强对公共交通优先发展的领导和监督检查。

另一方面通过线网扩张、运力扩大，提高公共交通在城际、城市和城乡客运市场的份额。加快推进城际轨道交通、城际快速公交的建设和发展，扩大城乡公交投入；加快城市轨道交通建设，积极推进快速公交、公交专用道建设，加快都市发展区公交线网、支线公交和农村班线公交的发展，进一步加密主城公交线网，优化公交站点布局。

4.2.4 管理层面

¾ 推进城乡交通运输管理一体化

抓住改革的契机，依照城乡居民出行需要，出台公交优先和城乡公交一体化。整合城市公交与城乡客运线路资源，构筑层次分明的公交网络，通过顺畅的衔接实现城乡公交在线网层面上的一体化。同时从管理、运营机制、经营方式等方面着手，实现城乡公交协调发展和一体化运营。

按照“统筹规划、总量控制、有序发展、规范管理“的原则，推动企业车辆结构调整步伐，优化运力结构。重点发展安全、舒适型客车，大型、专业化货车，厢式货车，节能、环保型车辆。通过提高敞式车的运输成本，如提高养路费、增收环境污染费，敞式车进市区和上高速公路等措施，引导加快厢式车的发展，逐步淘汰现有普通敞式货车[5]。 ¾ 推进城乡交通信息及服务一体化

加快城乡交通信息资源的整合，实现交通运输和运输管理信息系统的对接和信息资源的共享。对已开发成功的信息子平台，要加强联合，实现信息资源互补、共享和对接；对尚未开发的信息子平台，要开展联合开发，建立若干个信息服务中心，通过应用计算机网络、通

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讯技术，建成覆盖全市的城乡客运班线、公交数据库并实现联网售票、客运车辆信息查询、各种运输方式有效衔接的信息查询功能，提高公路客运信息服务的范围，为城乡交通发展提供高质量服务。

加强信息化建设人才培养，建立人才引进和培养机制。根据建设需要，有计划地培养和引进一定数量的从事信息化建设的专门人才，在数量上、质量上要适应现代信息技术迅猛发展的形势和信息化工作的要求，培养既懂交通运输业务，又懂信息技术的复合型人才，同时在行业内大力推行知识培训和技能教育，提高从业人员的技术水平。

5、结论

作为城乡统筹发展的重要方面，城乡交通统筹发展正得到越来越多业内认识、专家和城市发展相关部门的关心和重视，本文提出的城乡交通统筹发展模式初步想法，抛砖引玉，希望能对城乡统筹发展有一定的借鉴和推动作用。

参考文献

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作者简介

顾仕珲（1982—）， 女，本科， 南京市先锐规划设计有限公司， 助理设计师 。 包丹文（1982—）， 男，博士 南京市东南大学。

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